PREGUNTE usted a cualquier estudiante de derecho o abogado sobre los requisitos para ser ciudadano, e invariablemente obtendrá la respuesta: "Ser panameño y mayor de edad". Es un error que comete la mayoría de las personas, sean entendidas en la ciencia jurídica o no. Me atrevería a afirmar que se trata de uno de las equivocaciones más arraigadas en nuestra actual cultura jurídica y política.Este común traspié tiene su origen en una concepción anacrónica y excluyente de la ciudadanía, que centra los atributos de dicho concepto en la capacidad de elegir y ser elegido en procesos electorales. Pero la ciudadanía es más que eso, ser ciudadano consiste en la calidad de ser miembro de un Estado, y es esa condición lo que habilita al individuo a ejercer su derecho a discutir quiénes deben ejercer los cargos públicos de elección.
La ciudadanía fue un legado de las revoluciones liberales del siglo XVIII, pues antes de eso los individuos eran, en el mejor de los casos, súbditos de la Corona y como tales su condición jurídica y política los colocaba por debajo del poder del Estado (el prefijo sub no puede ser más elocuente). En la era democrática todo poder que pretenda ser democrático tiene que reconocerse como el producto de las voluntades ciudadanas y ser ciudadano es apelar al valor de la dignidad humana y la igualdad entre hombres y mujeres, entre empresarios y obreros, entre miembros de la etnia dominante y los de etnias minoritarias.
Aunque ha tomado cierto tiempo en reconocerlo, hoy la cultura democrática se extiende a los niños y niñas, pues desde la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989, los Estados cuentan con una base jurídica que establece que los niños y niñas (definidos como toda persona que no ha cumplido aún los 18 años) son sujetos de derecho. La Convención, como instrumento internacional de derechos humanos y por ser parte de nuestro derecho interno (fue aprobada mediante Ley 15 de 1990), es vinculante para las autoridades y de obligatorio cumplimiento.
¿Quiere eso decir que nuestra Constitución está equivocada? Pues no exactamente. Nuestra Constitución sólo se refiere al momento político de la ciudadanía (derecho a elegir y ser elegido), pero sus normas permiten construir una dimensión social de la ciudadanía, que es aquella que consiste en el cúmulo de derechos que tienen las personas por su calidad de individuos de la especie humana, y de miembros tanto del Estado como de la sociedad.
En ninguna parte la Constitución establece que para ejercer los derechos individuales y sociales se necesita tener 18 años de edad, por lo que puede reputarse que también los menores de edad son titulares de los derechos consagrados en la Constitución. La Convención sobre los Derechos del Niño ayuda a organizar el espacio abierto por la Constitución sobre la ciudadanía social.
Pese al anacronismo de identificar la ciudadanía con su dimensión político electoral, no se puede concluir que la Constitución esté equivocada. En realidad, los que están equivocados son los que no han advertido que nuestra actual carta magna no define la ciudadanía sobre la base de la mayoría de edad. La Constitución dice que son ciudadanos "todos los panameños mayores de dieciocho años" (artículo 131). Es decir, fija un parámetro objetivo -18 años de edad- que no depende del concepto de mayoría de edad, que es un concepto del derecho civil que regula la capacidad de ejercicio de las personas y que está regulado por el Código Civil (artículo 34a).
Claro, en la actualidad ambos conceptos, ciudadanía política y mayoría de edad, coinciden, ¿pero significa esto que puede haber un desfase entre la mayoría de edad y la ciudadanía? En efecto, la edad vigente hoy como requisito de la ciudadanía política proviene de la Constitución de 1972, pues la norma constitucional vigente desde principios de la República fijaba el inicio de la capacidad para ejercer los derechos políticos a los 21 años de edad. En octubre de 1972 se efectuó el cambio del concepto político, mas no así el de la noción de derecho civil que regulaba la capacidad de las personas, ya que el parámetro de la mayoría de edad en ese momento siguió siendo 21 años.
Técnicamente hablando, a partir de ese momento Panamá tuvo una curiosa mezcla en el status jurídico de un grupo de sus nacionales: había ciudadanos (los que ya habían cumplido los 18 años de edad) que eran al mismo tiempo menores de edad (pues no tenían aún los 21 años que exigía el Código Civil).
Este singular fenómeno, que causa perplejidad aún hoy, duró un año. Una nueva mayoría de edad fue establecida mediante Ley 107 de 8 de octubre de 1973, publicada en la Gaceta Oficial el 23 del mismo mes. Aquella norma estableció que "en todas las disposiciones en que se exija como requisito haber cumplido 21 años de edad se entenderá que haya cumplido 18 años." Volvieron a coincidir en ese momento la edad de arribo a la mayoría de edad con la edad de conquista de la ciudadanía política; dicho de otra forma, se requirió una modificación del Código Civil para alinear la capacidad de ejercicio de los derechos civiles con la de los derechos políticos.
¿Podría ocurrir otro desfase? No se lo he oído mencionar a ningún político ni está en el programa de ningún partido (que yo sepa), pero en Nicaragua, de acuerdo a la Constitución de 1987, los derechos políticos se ejercen desde los 16 años. En otros ámbitos, algunos estudiosos han sugerido que la rebaja de la edad de ciudadanía política es una forma plausible de lograr un nuevo equilibrio sociopolítico en sociedades que acumulan un alto porcentaje de su población en la franja de la llamada tercera edad.
Más allá del futuro de la ciudadanía política, lo importante es incorporar a nuestra cultura jurídica y política el concepto de ciudadanía social, pues éste puede ser la manera más organizada de fortalecer el Estado de derecho y al mismo tiempo luchar contra la pobreza. Y en ambos caso incluir a los que no han cumplido aún los 18 años de edad.
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El Panamá América, Martes 15 de noviembre de 2005
